11月 28日，一年一度的财经年会，在主会场专设分项议题，讨论“城镇化与土地制度改革”。讨论由国家发改委城市中心主任李铁主持，嘉宾包括国土部胡存智副部长、北京大学国家发展研究院周其仁教授、燕京华侨大学校长华生教授、中国土地学会黄小虎副理事长等。

   这场讨论，最大的价值也许在于议题共识。十八大以后，各界期盼“改革年”。改革年的重点之一是城镇化改革，城镇化改革从哪里突破？土地制度改革显然是核心与要害环节。在城镇化的重要性、土地制度改革的重要性、城镇化与土地制度不相匹配非改不可的重要性等问题上，不管是官方、还是学界，当前都有着深刻的共识。

议题共识来自于反思改革开放以来城镇化与土地制度的关系。改革开放三十多年来，中国的土地改革在一定程度上支撑了城镇化的发展。土地供应量与城市经济增长有很强的相关性，经验数据表明，土地供应量大的年份，城市GDP增长也多；土地供应量小的年份，城市GDP增长也慢。政府的土地出让金收入成为城市发展的主要支撑力量。以2009年为例，当年全部资金来源的48%，也即3341亿元土地出让金收入被用于城市基础设施建设。

但城镇化过程中，土地问题的严重性在慢慢积累，并日益逼近“临界点”。当前，具有高度垄断性质的土地配置方式，与城镇化过程中自由流动的大规模城人口之间、城市扩张与乡村发展之间、农民失地与政府得地之间、农民利益与政府利益之间、上届城市政府能征则征与下届城市政府无地可征之间；……都已经形成了深刻的矛盾。

议题共识由虚及实，包括对下步操作层面上若干重要环节、重要问题的认定。比如城镇化过程中，土地制度改革为了谁？主要改什么？改革应有什么方法等等。

——城镇化过程中涉及到多元利益主体。从根本上来说，土地增值收益应公平分配，回归社会。当前，最小争议的是要为农民和农民工而改。大家共同认为，应将土地等资源确权，以城乡土地权利平等为原则，推进征地制度改革，制定集体建设用地进入市场办法，建立城乡统一土地市场。另外，在快速城镇化背景下，要尽快建立人地分离的机制。

——改革的重点问题也基本明确。城镇化背景下，如何更好地保护耕地；如何优化结构，保障城镇化用；如何完善土地融资机制；如何发现规划的引领作用等等，都直接关系到城镇化发展。土地所有权属性问题、政府征地问题更是集重点、焦点与难点问题于一身，需要着力加以解决。

——对地方的探索实践，一个共识是“包容”。最近几年来，广东、重庆、成都等省市，先后试水土地制度改革，积累了不少改革经验。这些改革，华生校长认为是在正确的方向上前进了一步；黄小虎副理事长说，要容忍地方改革的不完善。国土部胡存智副部长认为，对这些改革要积极支持，同时认为，全国层面的土地制度改革虽然在试点的基础上，综合考虑各方面因素来制定。

议题共识的作用在于凝聚注意力、凝聚各方智慧，形成推动力。在这个意义上，我们期望对城镇化过程中的土地制度改革业已形成的议题共识，将会推动未来土地制度改革，推动城镇化发展。