目标的高低是否适度，关系到发展的方向与格局。在这个意义上，2012年中国城市轨道交通建设的又一次井喷，应该在目标设定上超越2009年的第一次井喷。不过，到目前为止，两次井喷在目标上的差异，似乎并没有得到充分的阐释。

两次井喷，从“外形”上很相似。第一次是2009年底前，国务院批复了22个城市的地铁建设规划，总投资8820亿元。

第二次，也就是现在这次，是2012年9月5日。当天，国家发改委网站公布了25个轨道交通、城际铁路项目的建设，这些轨道交通项目涉及18个城市，超过8000亿元的总投资。

第一次井喷的若干特点：首先，从根本上是说，它是金融危机之后的一项应对之策。第二，城市轨道交通大干快上，主要目标是要发挥城轨在“保增长”当中的投资拉动作用。第三，是要发挥城轨对于机械制造、钢铁、房地产、建筑等行业的拉动作用。第四，在建设方式上，典型的政府主导型发展，即建设资金主要由国家和地方政府来承担。最后，当时“中”字头的企业在工程上占据了绝对优势，其他社会资本进入的较小。

似乎可以认为，第一轮井喷的本质特征是，它的目标设计是应急性的，是希望通过城轨建设能在一定程度上缓解经济增长的燃眉之急。因此，此轮井喷并不具备战略上的超前性。这样，它就不可能去充分发挥城市轨道交通在经济层面、社会层面、技术和功能层面的作用，最深远地影响城市发展。

新一轮井喷，能否提出新的目标？它究竟只是简单地将2009年井喷进行“翻版”，还是有所超越？如果有所超越，又应该体现在哪些方面？

在我看来，这次井喷的目标理应在以上四个方面，超越2009年的第一次井喷：

第一个方面，城市轨道交通一系列项目的出台，不应体现为应急思想，不应蒙上浓厚的应急行为的特征。中国的城市轨道交通要立足于城市化的大背景，立足于中国城市型社会发展的长远，要进行宏观战略性的规划。城市轨道交通将要迎来数十年的黄金时代，这是城市轨道交通发展的一个基本判断、一个基本方向。如何体现这个中长期的战略思想？一个重要的方面，主管部门就是要发布城市轨道交通的总体规划思路，要明确指出，只要符合条件的地方就可以建设城市轨道。目前这种集中审批的办法，非常密集，看起来似乎有规模效应，但容易造成一哄而上局面，容易营造抢乘末班车的氛围（让人想起1995、2002年的“地铁整风”）。特别是密集审批，容易助长地方政府为了抢抓审批机遇，脱离发展水平，制定过于超前的规划。

第二个方面，城市轨道交通确实能为保增长发挥作用，但是增长不应是城轨建设的主要作用。城市轨道交通的主要作用，在于它能通过完善城镇功能，为城镇自身的精明增长创造条件。这里面就涉及到城市轨道交通如何引领城市空间布局，涉及到合理规划城市土地等问题，涉及到利用城市轨道交通合理引导城市人口和其他资源的配置的问题。如果单纯强调保增长，那么就简单变成计算投资的乘数效应的问题，我们就失去了城市轨道交通对城市功能优化这方面更大的作用。

值得指出，上述城市，既指单数的城市，也包括复数的城市（城市群或者都市圈）。未来我们的城市化的主体形态，是依托城市群，大中小城市协调发展。这个思想在“十二五”发展中有明显的体现。而我们的轨道交通建设规划，目前的重点仍是围绕中心区修建高成本的地铁，对于成本相对较低并且能够很好地联结城市群中的其他中小城市的轻轨等规划不足。这也反映出城市轨道交通在城市形态优化中的作用，发挥不足。

第三，城市轨道交通对于经济的拉动作用，不应只是注重它对工业企业的投资拉动，比如钢铁、水泥这些产业的作用，更重要的是让它去拉动城市服务业发展。一座城市的轨道交通，完全可以成为一条经济带。在这条经济带上，沿线土地资源、站点空间资源、车辆线路资源、其他沿线资源成为服务业发展的重要依托：以站点为中心的商圈经济得到充分发展；沿线布局的广告传媒、商贸服务、旅游观光、餐饮娱乐、文化休闲等产业能够得到充分发展；房地产也将得到升值。在大城市中，商业、休闲等服务业的发展能够吸纳较多的劳动力，能够改善城市的功能。

第四，城市轨道交通建设的责任主体与权利主体应该更加明确为地方政府。在责任问题上，应该明确，是地方政府，而不是中央政府需要进行城市轨道交通建设；在权力问题上，应该放手让地方政府去尝试各种手段（比如发行地方债），而不是捆住他们的手脚。这就意味着，中央政府部门的主要任务是进行投融资体制改革，而把所谓的资金等问题交给地方自己去解决。我们乐意于见到的是，地方政府可以大胆施展十八般武艺，中央政府只是制定好标准去监督而已。

总结一下：城市轨道交通是提升城市竞争力的有力手段，对于城市的长远发展具有持久的影响力与推动力，中央政府不能把地方这个手段捆起来。如果把城市轨道交通简单地搞成保增长的工具，这个烫手山芋说不定就湿糊糊地粘在中央政府手里。此轮城市轨道交通已经井喷，我们乐于看到的是，井喷的目标超越上一轮。让人担忧之处在于：现在的舆论集中于探讨：为什么要一口气集中放行这么多项目？一系列“铁公基”项目能提振中国经济吗？是否存在过度超前、投资过热等问题？过热的轨交建设带来哪些问题？……等等，实质上都是2009年的一系列老问题。这些问题反映出观察者已经形成的若干观察，那就是我们城市轨道交通建设的目标与2009年并无二致。（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）