两会代表又在痛陈土地财政现象以及带来的严重问题，这也是历年两会的一个保留节目。

   痛陈归痛陈，土地财政涛声依旧。2013年，全国土地出让收入突破4万亿元。前两月北京土地出让金总额突破623亿元，达到去年全年土地出让金的1/3，预计一季度土地出让金很可能接近千亿元。土地收入占地方财政占比来看，2012年相对处于低谷，2013年占比显著提升。有的地方，土地出让出入占地方财收的比例可能高达40%甚至更高。   

   各界看到对土地财政的弊病，因此指责不断。从地方政府的层面，则是叫屈声不断。我大致说来，有的叫屈声，多多少少有几分在理的成分。有一类叫屈声，内容含混，比较容易迷惑人，但却是最值得底气不足的成分，我们有必要细加辨别这些叫屈声。

第一种是承认有大量的甚至高比例的土地出让收入，但根本不承认土地财政有什么问题，甚至认为这是合理的现象。北京就是这样。北京市副市长陈刚在一次接受采访时就指出，北京的卖地钱都投入到了基础设施和保障房建设等，并非用于发工资，不存在“土地财政”。北京还首次公布了本是当年土地出让金收入的使用方向，以此为“土地财政”正名的努力，

第二种是并不回避或者讳言土地财政现象，但认为造成土地财政问题，根源不在地方政府，而在中央政府。经常被用于说理的是1994年的分税制改革。1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架，这个框架增强了中央政府财政收入的比重，当时的改革使得中央政府在全部财政收入中所占的份额从22%提高到60%，却没有改变支出的责，这样就有效缓解了中央财政困境。但随着时间推移，省级以下分税制迟迟不能到位，地方财政缺口越来越大，有个别省、市的情况可能还要特殊一些。

要干那么多事，但没有钱，怎么办，只有依赖土地财政，所以当地方拿不合理的央地财政税收体制说事的时候，他们显得很无奈。例如，当有记者问询广州是否有严重的土地财政问题时，市长委托财政局的回答是，2012年广州地区税收收入4300亿元，但留在市本级只有三分之一不到，所以显得土地收入占比大。”“土地收入对广州财收确实比较重要”。这里面讲到的就是央地关系问题。

第三种叫屈声是近年来比较多的，也是最为莫衷一是的。也就是，不少地方认为，推进城镇化就是搞建设，没钱建设，只有土地财政。有次，有个地方领导跟我手一摊，说，城镇化、城市建设要搞，让谁来也得卖地啊！

关于土地财政，地方的叫屈声还有其他种种，但主要就这么三种。

上面第一第二这两种叫屈声，尽管里面不是百分之百地合理，但毕竟都有合理成分。第一种叫屈声涉及到土地财政的概念，以及土地财政的风险评估。土地财政作为一种经济现象，由多个经济指标综合反映，土地收入占地方财收的比例，即便是同一个数字，在不同的城市所表示出来的“危险”程度并不完全相同。一定限度内有合理性，超越一定限度则需要进行预警、公开监督。这个方面，分类研判而不是一棒子打下去，似乎更加重要。如果有必要，全国应建立土地财政风险评级的制度。

第二种叫屈声涉及到改革现行的财政税收体制。 这种叫屈声有相对多合理的成分在里面。1994年设计这项制度时，我国的城镇化率刚刚达到30%，其迅猛发展的势头以及由此带来的问题，并没有被广为关注。20年来的情况有很大的不同，快速城镇化背景下，人口大量流动。尤其是东部广东、浙江都有四五千万的外来流动人口，必然给地方带来巨大的财政支出压力，这是以往忽略的。从世界上多数国家来看，类似教育、医疗这类支出，多由中央政府或央地区担，我国的教育、医疗、社会保障等，皆由地方政府承担，并不符合制度设计的一般规律。

第三种叫屈声，听起来有理，实际上禁不住推敲。这类土地财政问题，根本原因在于，地方政府铺了太大的摊子，特别是贪大求洋，大造新城。摊子一铺下去，需要大量的基础设施投入，哪来的钱，只有依靠卖地。卖地的钱继续用来铺摊子，结果循还往复，背上了越来越大的包袱，陷入越来越深的泥坑。

去年我所在的中国城市和小城镇改革发展中心进行调研，每个省会城市都要建造4座多新城，每个地级市在建1.5个新城。新城面积小则几十，中则几百，上千平方公里也不稀奇。最近我们还注意到一类例子，就是原先低成本生长出来的小城镇、中小城市，一旦列入试点或者“升格”，地方政府马上忘记“循序渐进”这一规律，马上启动大尺度的规划修编，城市建设成本成几何级数上升。

上述城市发展模式，反过来会倒逼地方政府不得深度依赖土地财政。如果这种思路不改变，这种粗放的发展模式不改变，土地财政的深度套牢也就无解。

冯奎   国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员，城市中国网总编辑