小城市的概念没有明确的界定。归纳起来，以下三种界定具有代表性：

　　一是法律法规方面的界定。1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》首次提出了大、中、小城市的划分标准，明确“二十万人口以下的为小城市”。1980年由国家建委修订的《城市规划定额指标暂行规定》、1984年国务院发布的《城市规划条例》、1989年12月的《中华人民共和国城市规划法》等法规或条例，都对小城市进行过界定。以上涉及小城市的法律法规，所强调小城市的特征有两个：（1）必须是国家的建制市；（2）市区和近郊区非农业人口不满20万。2008年1月，《城市规划法》随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施而被废止。但是，新的法律并没对城市规模进行规定，也没有对城市人口的口径做出界定。尽管如此，国家统计局等部门进行工作统计时所讲的“城市”，都是“建制市”。按国家统计局的一项统计，截至2008年底，我国有中等城市151个，小城市264个。

　　二是学术界的观点。中国城市和小城镇改革发展中心研究认为，按《城市规划法》来划分城市人口规模的等级以及每个等级的界定，已经不适应于城市快速发展的现状。中国城市经济学会中小城市经济发展委员会认为，对原有标准进行调整势在必行，依据中国城市人口规模现状，较为合理的划分标准是：市区常住人口50万以下为小城市。

　　三是地方政府的意见。以浙江省为代表的一些省（市），从自身工作实际出发，提出要培育一批小城市。浙江省认为，小城市是参照基本相似中等城市的标准进行规划建设，按照城市的理念实施服务管理，比照城市经济和人口规模要求，推进集聚集约发展和人口有序集中。

　　浙江省等地在小城市培育实践，丰富了小城市的概念，具体体现在四个方面：

　　一是对传统意义上小城市“行政建制”这一硬性要求有所突破。浙江省从“中心镇”加快发展和改革的角度提出小城市培育的意义、主要目标和措施。这些将要建设的小城市从建制性质上都还属于“镇”，而非市。小城市培育深入开展，势必要对传统的小城市的概念界定有所突破。

　　二是以户籍人口或常住人口取代非农业人口作为统计标准。浙江省对于纳入小城市培育试点的中心镇，在户籍人口或常住人口规模上提出了要求，但没有沿用非农业人口的标准。

　　三是提出了小城市发展的渐进式路径。浙江省提出，小城市培育的优选对象是特大镇。这些特大镇人口多、规模大、经济实力强、设施功能初步具备城市形态。小城市的培育，实质就是部分中心镇、特大镇向小城市转化提升。这实际上是将小城市的培育、形成、发展、壮大进行了初步细分，指明了小城市培育与发展的渐进式发展路径。

　　四是描述了小城市的基本特征。这些特征包括：人口集聚度较高、经济基础较扎实、产业结构较合理、城市功能较完备。同时，由于这些小城市脱胎于特大镇、中心镇，因而带有许多明显的小城镇的色彩。

　　综上，小城市的概念在法律上没有明确界定，在学术上也没有较为一致的意见。中国的城市制度明显不同于西方发达国家，且城镇化还处于快速发展阶段，包括“小城市”概念在内的有许多基本问题仍需要通过实践加以总结与完善。小城市研究的重要方向是要寻找小城市的培育主体。从城镇化实践来看，主要有以下几种主体形式：

　　一是东部地区的特大镇。截至2010年底，我国镇级行政区划有19410个。综合实力排名前一千位的小城镇，镇区平均人口规模约为8万人。约占镇级区划总数1%、也就是有将近200个小城镇，人口规模达到或接近10万人的规模，属于人口多、实力强的“特大镇”，它们最有可能、也最需要向小城市转化。浙江等地提出小城市培育试点，也是首先选择部分特大镇进行的。

　　二是中西部地区的县城。截至2010年底，全国共有县级行政区划单位2856个，其中有县1461个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，特区2个，林区1个。这1633个县级行政区划的中心城镇（俗称县城），是小城市培育的重点。其中上千座位于中西西部的县城，是中西部县域城镇化的主要载体和平台。

　　三是战略节点性小城镇。除了东部地区特大镇、中西部县城之外，还有种类复杂的战略节点性小城镇，也是小城市培育的主体。

　　第一种是在对外开放中具有战略节点意义的口岸。边境口岸对于推动边境贸易、扩大开放以及维护稳定都有着重要意义。要加强口岸基础设施，充分利用规划优势，将部分有条件的口岸培育成为商贸型小城市。

　　第二种是在承接大城市产业辐射方面具有战略带动意义的小城镇或片区。这些小城镇或片区可能不是县城，但在经济发展上比县城的优势可能更加明显。比如四川省武胜县街子镇，与重庆市合川区接壤，到重庆两江新区不足1小时的路程、半小时能到达四川南充高坪机场，重庆市许多企业将产业转移至该镇。从人口集聚、产业集聚等方面，街子镇具备成为小城市的有利条件。

　　第三种是与县城较远，对周边其他地区有明显带动作用的县域副中心小城镇。许多大县，或者地理上狭长的县，都具有这种典型的“一主一副”的城镇体系结构。例如河南省嵩县，面积3008平方公里，人口60万人。县城在北部，南部的车村镇就宜进行小城市的培育。

　　第四种是在以城带乡方面具有重点战略意义的小城镇。有一些小城镇，目前还比较弱，但在带动周边广阔的农村腹地加速发展上有显著优势，也宜作为小城市培育的选择对象。

　　总体而言，小城市培育的主体呈现多样化、广泛性的特征。小城市培育的总数在2000个以上，宜分期分批，按照先后顺序积极稳妥地加以推进。